Рассмотрены актуальные проблемы жилищного обеспечения военнослужащих, имеющих неопределенность в правовом регулировании и правоприменительной практике.
Показать текст
На страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" чаще всего затрагиваются актуальные проблемы, интересующие и военнослужащих, и должностных лиц органов военного управления, ищущих конкретные ответы на определенные юридические вопросы. Поэтому в тех случаях, когда вопрос поставлен, но ответ на него остался неопределенным, завуалированным, неизбежно стремление все-таки окончательно разобраться в поднятой проблематике. Предлагаемая статья относится именно к такому случаю, и в этом смысле является своеобразным сюжетным развитием темы одной из недавних журнальных публикаций.
Напомним, что тогда перед читателями был поставлен частный вопрос о том, с какого момента военнослужащий, получивший от государства жилое помещение по избранному им месту жительства по договору социального найма, утрачивает право на денежную компенсацию за наем (поднаем) жилого помещения по месту его военной службы, если избранное место жительства и место службы не совпадают, а гражданин по независящим от него обстоятельствам продолжает прохождение военной службы и после получения (предоставления) жилья. При этом было отдельно оговорено, что речь идет о тех гражданах, которые не относятся к категории военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и получивших жилые помещения в собственность не по месту прохождения военной службы.
И вот какой прозвучал ответ: "…В условиях отсутствия нормативно закрепленного понятийного аппарата и соответствующих правовых критериев было бы ошибочным и преждевременным утверждать, что получение военнослужащим по договору социального найма жилого помещения не по месту прохождения военной службы корреспондирует с его правом на получение денежной компенсации за наем (поднаем) жилья по месту прохождения военной службы".
Если читатель из изложенного вывода понял не все, то поспешим его успокоить в том смысле, что с первого раза это сделать непросто. Поэтому предлагаем еще раз вместе проследовать за логикой представленных рассуждений.
Проведенное исследование позволяет заключить, что на поставленный вопрос дается сложно сконструированный ответ, причем в одном случае речь идет об отрицании утверждения, а в другом - об отрицании прежнего отрицания.
Учитывая, что слово "корреспондирует" в конкретном контексте означает "относится", "соотносится", "соответствует", выстраиваем основание для категорического силлогизма: ошибочно утверждать, что получение постоянного жилого помещения вне места службы соответствует праву на получение денежной компенсации за наем (поднаем) жилья по месту прохождения военной службы. Дальнейшее упрощение этой мысли ведет к заключению, что получение постоянного жилья не соответствует праву на получение выплат за отсутствующее служебное жилье. Таким образом, на вопрос о том, сохраняется или не сохраняется право на компенсацию найма (поднайма) жилья с приобретением права на постоянное жилье в ином месте, в итоге прозвучал ответ, что эти права не соответствуют друг другу, а значит, допустимо как сохранение выплат, так и их прекращение.
Правоведение, как известно, относится к гуманитарным наукам, для которых довольно часто характерна многозначность (вариативность) решений конкретно поставленных жизненных вопросов. Этим правоведение в значительной мере отличается от наук точных, естественных, где используются строгие закономерности, одинаковые методы выведения искомых результатов, что, как правило, ведет к однозначным ответам. Недаром в профессиональной среде и теоретиков, и практиков юриспруденции вполне серьезно говорится о нормальности положения, при котором у двух общающихся между собой юристов по одному и тому же вопросу существует не два, а даже три и более мнения. Но наличие разных мнений вместо одного общего вовсе не означает произвольности их выведения, так как каждое из этих неоднозначных мнений имеет свои однозначные правовые основания. Речь, следовательно, о том, что подобное разнообразие не субъективно, а объективно, так как вытекает из объективно существующих различий в правовом регулировании. Там, где таких объективных различий нет, нет и никакой вариативности.
Существует ли вариативность в вопросе, рассматриваемом нами?
Для выявления искомой однозначности следует еще раз внимательно взглянуть на предложенную ситуацию, проанализировав ее, исходя из тех правоотношений, которыми она регулируется.
Просим читателя не иронизировать по поводу ранее приведенной фразы "где два юриста - там три мнения", так как таких правоотношений как раз три:
1) правоотношение по временному жилищному обеспечению военнослужащего по месту службы;
2) сопутствующее ему денежно-компенсационное правоотношение;
3) правоотношение по постоянному жилищному обеспечению военнослужащего вне места службы (по избранному им месту жительства).
Все приведенные выше отношения самостоятельны (поскольку имеют свои юридические основания и свой порядок регулирования), но при определенных условиях, предусмотренных законом, могут быть связаны между собой, влиять друг на друга в силу приобретения качеств элементов юридических составов "соседствующих" самостоятельных правоотношений.
Рассмотрим каждое из таких правоотношений в отдельности.
1. Правоотношение по служебно-жилищному обеспечению военнослужащего по месту службы.
Согласно положениям ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" все военнослужащие, проходящие службу по контракту, обеспечиваются по месту службы жилыми помещениями. Это правило, в свою очередь, формирует главное правило служебно-жилищного обеспечения военнослужащих, в соответствии с которым жилые помещения могут быть предоставлены или в виде жилья для постоянного пользования (ст. 60 Жилищного кодекса Российской Федерации) или с "титулом" временного, в том числе и служебного, жилья в виде отдельной квартиры или дома по определенным нормам (ст. 104 ЖК РФ).
При обеспеченности военнослужащего постоянным жильем по месту службы (в собственности, по договору социального найма жилого помещения, на правах члена семьи собственника жилья) он считается обеспеченным, не нуждающимся в служебном жилье (ч. 2 ст. 99 ЖК РФ), а при отсутствии считается бесквартирным, нуждающимся в служебно-жилищном обеспечении. Положение бесквартирного складывается и в том случае, когда военнослужащий все-таки имеет постоянное жилье, но таковое находится в иной местности, чем место военной службы, и для целей служебно-жилищного обеспечения на время службы его как бы нет.
2. Денежно-компенсационное правоотношение, сопутствующее служебно-жилищному в качестве его замены.
Предоставление служебного жилого помещения, согласно приведенному основному правилу, предполагает его фактическое наличие, но так как в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и органах, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, надлежащий по количеству и качеству специализированный служебный жилищный фонд до сих пор не создан (за редким исключением), законодатель предусмотрел специальный порядок временного служебно-жилищного размещения бесквартирных военнослужащих.
Согласно указанному порядку вместо отсутствующего служебного жилого помещения военнослужащему предоставляются имеющиеся служебное жилое помещение, пригодное для временного проживания (следует полагать, не по нормам предоставления, с подселением нескольких военнослужащих или семей в то же помещение), или жилое помещение маневренного фонда, или общежитие. При отсутствии всех указанных выше "временных" помещений воинские части предоставляют бесквартирным военнослужащим арендованные у частных лиц жилые помещения или, по желанию военнослужащих, выплачивают им ежемесячную компенсацию за самостоятельный наем (поднаем) жилых помещений.
Обратим внимание на конструктивные особенности приведенной выше системы временного обустройства бесквартирных военнослужащих, когда в правовом регулировании сочетаются элементы факультативного и альтернативного порядка.
В факультативном ряду самим законом установлена конкретная (безальтернативная) последовательность форм временного обустройства, при которой ранее предложенная форма всегда имеет приоритет по отношению к последующей, вытесняет ее:
- служебное жилье по нормам;
- суррогатные формы натурального служебного жилья;
- наемно-денежные формы служебного жилья.
Установленное законом положение, при котором надлежащее служебно-жилищное обеспечение продублировано чередой иных форм, его заменяющих, и при котором более благоприятные для военнослужащих жилищные формы в виде аренды жилья или выплаты компенсации за наем (поднаем) поставлены на последнее место, уступая суррогатным натуральным формам служебного жилья, экономически выгодным для государства, в юридической литературе подвергнуто вполне справедливой критике со стороны военных правоведов. Получается, что закон "терпим" к ситуации, при которой полноценный служебно-жилищный фонд отсутствует неограниченно долго, и, следовательно, главная норма, норма-принцип о желаемом "постоянном" служебно-жилищном обеспечении, легитимно заменяется на "временное", как бы служебно-жилищное обеспечение.
Например, Р.А. Трощенко по данному поводу пишет, что "такие помещения де-юре признаются помещениями для временного проживания, (но) для… военнослужащих это временное проживание де-факто может быть весьма длительным (постоянным)…".
В каждом элементе приведенного факультативного ряда имеются свои альтернативные элементы, когда законодатель уже внутри факультативного правила все-таки допускает выбор (альтернативу) из предлагаемых им нескольких вариантов:
- служебное жилье может предоставляться или в населенном пункте непосредственно по месту дислокации, или в близлежащих населенных пунктах; служебное жилье может быть предоставлено в виде отдельной квартиры или жилого дома; нормы его предоставления могут быть определены или нормами, установленными ст. 15.1 Закона о статусе, или сверх этих норм (не менее). Право альтернативных выборов в данном случае принадлежит государству;
- суррогатные формы натурального служебного жилья варьируются: предоставление или временного служебного жилья, или жилья в маневренном жилищном фонде, или жилья в общежитии. Право альтернативного выбора принадлежит государству;
- наемно-денежные формы служебно-жилищного обеспечения возможны или в виде предоставления чужого жилья, арендованного государством, или в виде частного найма чужого жилья самим военнослужащим, с государственной компенсацией расходов за такой наем. Право этого альтернативного выбора принадлежит и государству, и военнослужащему.
3. Правоотношение по постоянному жилищному обеспечению военнослужащего как по месту службы, так и вне его (по избранному им месту жительства).
Военнослужащим, не являющимся участниками накопительно-ипотечной системы, при признании их жилищной нуждаемости по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более (или 10 лет и более - при досрочном увольнении по "льготным" основаниям) единожды предоставляется постоянное жилое помещение в собственность или по договору социального найма по выбранному месту жительства.
Данное право распадается на два подвида близких, но не совпадающих прав: одно - для тех военнослужащих, которые на время военной службы обеспечиваются только служебным жильем (абз. 4 - 7, абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе), другое - для военнослужащих, обеспечиваемых служебным жильем только на первые пять лет военной службы (абз. 3, абз. 11 п. 1 ст. 15 Закона о статусе).
В качестве жилищных гарантий для первой категории граждан прямо предусмотрено, что их обеспечение постоянным жильем не всегда связано с увольнением, т.е. может быть "оторванным" от служебно-жилищного обеспечения. Из приведенной правовой нормы вытекает, что момент предоставления постоянного жилья и момент прекращения военной службы (с соответствующим прекращением права служебно-жилищного обеспечения по месту службы, в том числе его заменой в форме интересующей нас компенсационной выплаты) в законе непосредственно не связаны между собой. Ведь законодателем специально оговорено, что за данными военнослужащими сохраняется право и на служебное жилье, так как они не обязаны в любом случае освобождать занимаемые ими служебные жилые помещения, как это вменено всем прочим военнослужащим (абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе).
Для второй категории граждан служебно-жилищное обеспечение уже через пять лет должно быть трансформировано в постоянное жилищное обеспечение по месту службы (абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона о статусе), а в случае их увольнения они имеют право замены служебного или постоянного жилья на иное постоянное жилье по избранному ими месту жительства после увольнения с военной службы при условии сдачи занимаемых до этого жилых помещений органам военного управления (абз. 1 п. 14 ст. 15 Закона о статусе). При этом, в отличие от первой категории граждан, для второй Законом предусмотрена именно замена одного жилья на другое, что не предполагает сохранения прежних прав на служебное жилье.
При получении постоянного жилья по месту службы занимаемое служебное жилье подлежит освобождению в установленном порядке (ч. 2 ст. 99 ЖК РФ). Но при получении постоянного жилья не по месту военной службы служебно-жилищное правоотношение между военнослужащим и государством автоматически не изменяется. В одних случаях оно продолжает реализовываться в той или иной форме, освещенной выше, в других - заменяется путем установления новых жилищных правоотношений в связи с прекращением прежних.
В конкретной правовой ситуации, описанной А.В. Ефремовым, военнослужащий, уже ставший правообладателем постоянного жилья вне места службы, продолжает оставаться и обладателем права на служебно-жилищное обеспечение по месту службы, так как замена последнего в виде компенсационной выплаты за наем (поднаем) остается неизменной до момента прекращения военно-служебных отношений.
Подобное правопонимание полностью укладывается в прокрустово ложе, соответствующее нормам "чистого" жилищного права, согласно которым служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с прохождением службы (ст. 93 ЖК РФ), договор найма служебных жилых помещений заключается на период прохождения службы, а увольнение со службы (разрыв военно-служебных отношений) является основанием его прекращения (ч. 3 ст. 104 ЖК РФ). Вполне понятно, что с этой точки зрения выплаты ежемесячных денежных компенсаций взамен не предоставленного служебного помещения должны быть ориентированы на эти же правовые требования, что, собственно, и подтвердило частное судебное решение, приведенное в качестве аргумента А.В. Ефремовым, о сохранении права военнослужащего получать такие выплаты и после получения постоянного жилья, вплоть до момента увольнения с военной службы.
Однако такие рассуждения выстроены с позиций охраняемых законом интересов лишь одной стороны - военнослужащего и "не замечают" позиции другой - самого государства. Следовательно, столь однозначный и безапелляционный вывод о праве военнослужащего на продолжение получения компенсационных выплат и после получения постоянного жилья вне места службы не дает ответа на вопрос о том, почему орган государственного управления поступил вопреки указанным нормам закона, прекратив полагающиеся выплаты.
Сомнения в том, что командование может умышленно и открыто действовать незаконно, заставляют пристальней взглянуть на обратную сторону анализируемой правовой ситуации, а именно на правовые основания и правовые последствия предоставления жилого помещения для постоянного проживания по избранному месту жительства и сохранения служебно-жилищных правоотношений.
Прежде чем приступить к анализу этой самой государственной "изнанки" военно-жилищного законодательства, укажем на три неодинаковые правовые модели, частично уже упомянутые нами, но без акцента на их сходствах и различиях.
Первая модель служебно-жилищного обеспечения закреплена в нормах жилищного законодательства. Согласно этой модели работодатель и работник связаны взаимными жилищными правами и обязанностями лишь на период работы (службы) (ст. ст. 93, 104 ЖК РФ). Но в этой модели нет того принципиально значимого элемента, который предусматривает обязанность работодателя при определенных условиях заместить временное (служебное) обеспечение жилищным обеспечением постоянным, как это чаще всего имеет место в военно-служебных отношениях.
Нет такого элемента и во второй модели, при которой военнослужащий уже обеспечен постоянным жильем вне места военной службы, поэтому при поступлении на нее или по прибытии к новому месту службы государство обременено лишь обязательством предоставить такому гражданину только служебное жилье или общежитие и только на время военной службы (п. 4 ст. 15 Закона о статусе). Ни о каком замещении временного служебно-жилищного обеспечения постоянным жилищным обеспечением речи не идет.
Зато в третьей модели, весьма схожей со второй, но ей не тождественной, заложен правовой механизм замены служебно-жилищного обеспечения на обеспечение постоянным жильем в различных формах (предоставлением жилья в собственность, по договору социального найма, выплатой денег в виде средств накопительно-ипотечной системы или государственных жилищных сертификатов). И хотя в отдельных случаях постоянное жилищное обеспечение со стороны государства не прекращает его прав и обязанностей по служебно-жилищному обеспечению военнослужащих, чаще всего речь идет именно о замене, а не о параллельном существовании и служебно-жилищного, и постоянного жилищного обеспечения, как это имеет место в регулировании служебных и постоянных жилищных прав участников накопительно-ипотечной системы.
Взглянем пристальней на соответствующие положения третьей правовой модели.
В соответствии с абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащим, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, при признании их нуждаемости в получении постоянных жилых помещений после 20 и более лет военной службы или по избранному месту жительства предоставляются постоянные жилые помещения. При этом такие граждане не выселяются из занимаемых ими служебных жилых помещений не только при продолжении военной службы, но и даже при увольнении с нее (следует полагать, до предоставления постоянного жилья).
Зато согласно п. 14 ст. 15 Закона о статусе в отношении увольняемых военнослужащих, имеющих право на изменение места жительства с предоставлением постоянного жилья за счет государства, предоставление постоянного жилья осуществляется одновременно с подтверждением освобождения ранее занимаемых жилых помещений путем предъявления соответствующих документов и данных о снятии с регистрационного учета. Аналогичные правоположения закреплены и на уровне подзаконного регулирования рассматриваемых общественных отношений.
Согласно п. п. 2, 3 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909 "О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей", денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, выплачивается лишь при условии невозможности их жилищного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации, и только до получения ими жилых помещений.
Согласно п. 17 Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 16 июня 2005 г. N 235 "О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909", выплата денежной компенсации прекращается со дня, следующего за днем утраты права на нее, в том числе со дня, следующего за днем предоставления военнослужащим жилого помещения по договору социального найма или в собственность, служебного жилого помещения, служебного жилого помещения, пригодного для временного проживания, жилого помещения в общежитии или фактического предоставления им субсидий на приобретение жилого помещения в собственность, в том числе по государственным жилищным сертификатам, либо по иным основаниям в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, получивших жилые помещения в собственность не по месту прохождения военной службы).
Аналогичные правила содержатся и в Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280. Согласно п. п. 17, 18 этого нормативного правового акта установлен категорический запрет: договор социального найма предоставленного жилого помещения с военнослужащим не может быть заключен до освобождения им занимаемого жилого помещения и его сдачи, что должно быть подтверждено документально.
Итак, нормы федерального законодательства и развивающие их подзаконные правила вполне конкретно связывают акт предоставления жилого помещения для постоянного проживания по договору социального найма в избранном месте жительства с актом прекращения служебно-жилищного обеспечения указанных выше граждан. Следовательно, правовая ситуация, описанная в начале статьи, принимает характер социального отношения, не совпадающего с существующим нормативным порядком: постоянное социальное жилье не по месту службы нельзя получить до сдачи занимаемого служебного помещения, а сдача занимаемого служебного жилья означает и прекращение денежного компенсационного замещения за не предоставленное по месту службы служебное жилье.
Иными словами, в ситуации, описанной А.В. Ефремовым, теряется непогрешимость однозначного разрешения спора между органом военного управления, прекратившим компенсационные выплаты взамен служебного жилья, в пользу военнослужащего, уже получившего от государства постоянное жилое помещение в избранном им после увольнения месте жительства, но еще продолжающего служить.
В основе данного разового социального конфликта лежат две правовые проблемы: частная и общая.
Частная проблема относится к вопросу о единомоментности прекращения прежнего жилищного права и возникновения нового. Следует полагать, что законодатель лишь в общих чертах обозначил свой подход: получение постоянного жилья социального использования не по месту военной службы предполагает одновременное прекращение военно-служебных отношений, т.е. увольнение военнослужащего. Но, зная о нереальности вмененного законом одномоментного вселения в постоянное жилье и выселения из временного (служебного), правоприменитель нашел некую компромиссную формулу сглаживания этого казуса посредством введения своеобразного "переходного" периода.
Например, Департамент жилищного обеспечения Минобороны России в памятке военнослужащему, предоставляющему документы для получения жилого помещения по договору социального найма, помимо положения о предоставлении документов о сдаче занимаемого жилого помещения, как это предусмотрено п. п. 17, 18 Инструкции, допускает вместо справки о сдаче занимаемого жилого помещения предоставлять нотариально заверенное обязательство о сдаче занимаемого жилого помещения, при оформлении которого в тексте обязательства должно быть указано следующее: "…обязуемся в течение 2 месяцев с даты заключения договора социального найма на распределенное жилое помещение, расположенное по адресу… освободить и сдать в надлежащем состоянии квартирным органам Минобороны России занимаемое мной и членами моей семьи жилое помещение, расположенное по адресу… в том числе сняться с регистрационного учета всем составом семьи и закрыть финансовый лицевой счет".
С учетом сказанного решение военного суда, приведенное А.В. Ефремовым, согласно которому орган военного управления должен продолжать производить компенсационные выплаты вплоть до увольнения гражданина, уже получившего социальное жилье, является примером судебного восполнения правового пробела в правилах о жилищном обеспечении военнослужащих.
Общая проблема, которая и была обозначена в заголовке настоящей статьи, касается одного из принципов правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих, а именно соотношения их прав на постоянное и на временное жилищное обеспечение. На данном вопросе есть смысл остановиться и рассмотреть его более подробно, так как рассогласованность единичных правовых правил вполне простительна и преодолима, в то время как нерешенность базовых правовых вопросов (правовых ориентиров, принципов) всегда грозит существенными огрехами и в практике, и в теории правового регулирования.
Итак, как же соотносятся в настоящее время и как в идеале для новых социально-экономических реалий России должны соотноситься два указанных выше вида жилищного обеспечения военнослужащих?
О состоянии текущего правового регулирования жилищных прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, ранее говорилось вполне достаточно для того, чтобы заключить: в действующем военном законодательстве есть два принципиально разных подхода. Первый из них отражает принципы, заложенные еще в советский период, а второй - в наши дни, в реалиях молодой капиталистической России.
Согласно первому подходу, касающемуся всех военнослужащих, не входящих в круг участников накопительно-ипотечной системы, государство допускает "зачет" имеющихся у граждан частных жилищных прав в качестве основания для освобождения государства от заботы по их постоянному жилищному обеспечению. В этом отношении можно припомнить часто встречающийся и хорошо известный аргумент о социальной несправедливости со стороны тех военнослужащих, которые прослужили в армии не одно десятилетие, но так и не получили от государства какого-либо жилья на основании их жилищной обеспеченности за счет собственных (частных) средств.
Согласно второму подходу, касающемуся военнослужащих, входящих в круг участников накопительно-ипотечной системы, государство, образно выражаясь, не заглядывает в частный жилищный карман граждан и гарантирует всем в равной мере определенное законом денежное вспомоществование для самостоятельного решения вопроса о постоянном жилье, независимо от жилищной нуждаемости.
Именно указанный выше концепт в свое время и был подвергнут нами критике, однако тогда же отмечалось, что подобный подход не лишен особой социальной привлекательности для военнослужащих именно по причине разграничения жилищных прав военнослужащих на права частножилищные (по обеспечению постоянным жильем, не в связи с военной службой, как за счет собственных средств, так и с помощью публично-правовых денежных или натуральных выделений) и публично-жилищные (по обеспечению временным, служебным жильем и только в связи с военной службой).
Правда, наш законодатель, как это с ним часто бывает, и в данном вопросе не смог быть до конца последовательным.
Данная непоследовательность хорошо видна при рассмотрении правила о том, что при увольнении с военной службы по "льготным" основаниям до достижения двадцатилетней выслуги выплата накоплений осуществляется всегда, но выплата средств, дополняющих накопления до расчетного "недостающего" двадцатилетнего периода, возможна только для тех участников системы, которые или досрочно воспользовались правом реализации, или могут быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Принцип разграничения государственно-публичных и частных жилищных прав военнослужащих - участников накопительно-ипотечной системы не соблюдается и в вопросе о правах тех участников, которые воспользовались своим правом в период службы и приобрели жилье за счет целевого жилищного займа по месту военной службы.
С учетом того что согласно жилищному законодательству, реализация своего права участниками НИС на использование накоплений (как досрочно, так и при приобретении прав на такие накопления) путем приобретения в собственность жилых помещений по месту службы освобождает государство от обязанности предоставить таким военнослужащим служебное жилье, подобные варианты уже просчитываются государством при определении потребностей в служебном жилищном фонде. Так, еще в бытность нахождения на посту министра обороны страны в 2005 г. С. Иванов докладывал Верховному Главнокомандующему следующее. "На будущий год по служебному жилью мы запланировали получение 23 тыс. квартир, что позволит нам иметь их в количестве 225 тыс. Я назвал численность общую - 480 тыс. квартир под всех офицеров и прапорщиков. Но здесь должен оговориться: начиная с 2007 - 2008 годов у нас уже молодые офицеры начнут… покупать квартиры по накопительно-ипотечной системе. В этом случае, если они будут иметь квартиру и служить в этом же городе, служебное жилье им практически уже не понадобится… По нашим подсчетам общий фонд через несколько лет, нужный Министерству обороны по служебному жилью, - примерно 420 тысяч квартир за счет вот этого" .
Даже невооруженным глазом можно заметить фактическую неравнозначность юридически равнозначных возможностей в решении жилищного вопроса указанных военнослужащих. Приобретая жилье вне места службы, участники системы пользуются благами и служебно-жилищного, и постоянно-жилищного обеспечения одновременно (напомним, что в процессе обсуждения законопроекта о новой системе государственные руководители заверяли, что военнослужащие смогут не только сами проживать в своей квартире, но и, будучи обеспеченными служебным жильем, на законных основаниях сдавать такое жилье внаем иным гражданам, тем самым получая дополнительные средства для ускорения погашения ипотечного кредита), в то время как приобретение жилья по месту службы ставит таких военнослужащих в совсем иное правовое и экономическое положение, уже описанное нами.
Существенный "вклад" в дело смешения постоянных и временных жилищных прав военнослужащих вносит правовая норма абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе о том, что служебно-жилищное обеспечение может осуществляться не только по месту дислокации воинской части (по месту службы), но в иных близлежащих населенных пунктах. Аналогия запрета на предоставление служебного жилья тем, кто обеспечен иным жильем в данном населенном пункте (ч. 2 ст. 99 ЖК РФ), наложенная на военно-правовую норму о возможном служебно-жилищном обеспечении даже вне пункта дислокации воинской части, породила "монстра" чрезмерного военно-административного усмотрения.
Это, следует полагать, означает не только гибкость (вариативность), столь желаемую в правовом регулировании, но и осуждаемую всеми возможную административно-правовую произвольность в действиях органов военного управления, вытекающую из этой самой вариативности. Ведь именно командованию определять, каким образом будут реализовываться одинаковые по сути служебно-жилищные права граждан:
- кого признавать нуждающимся в служебном жилье, а кого - не признавать;
- кому жить рядом с местом службы, а кому - "в близлежащих населенных пунктах", затрачивать ничем не компенсируемые время и деньги на дорогу;
- кому проживать в просторном доме (коттедже) или отдельной квартире, а кому - в тесной комнате общежития или в квартире с подселением;
- кому пользоваться арендованным жильем, за которое собственнику вместо военнослужащего ежемесячно уплачивается государством от 10 тыс. руб. до 20 тыс. руб., а кому - съемным жильем, выплачивая примерно такие же деньги, но из своего кармана за вычетом компенсации за наем (поднаем) жилья в размере 15 тыс. руб. (для Москвы и Санкт-Петербурга), 3,6 тыс. руб. (для таких населенных пунктов, как города и районные центры) или 2,7 тыс. руб. (для прочих населенных пунктов).
Впрочем, проблема неравенства в равных правах заслуживает отдельного разговора, напрямую не относящегося к рассматриваемому вопросу, хотя указанная произвольность довольно точно отражает ту из черт в соотношении прав на служебное и постоянное жилищное обеспечение, которая касается рассматриваемого нами существующего смешивания автономных видов права на жилище. При таком смешивании они могут существенно влиять друг на друга, блокировать реализацию своего антипода или даже вытеснять его.
Правовед С.И. Суслова, подвергнув научному анализу существующую классификацию жилищных прав, обратила внимание на то, что по социальной значимости для человека и общества все жилищные права условно можно разделить на две главные группы: на права срочного (непостоянного, неустойчивого, нестабильного) и бессрочного (постоянного, устойчивого, стабильного) вида . Подчеркнув определенную условность такого деления (по аналогии с ранее приведенным мнением, высказанным Р.А. Трощенко о том, что срочные права могут носить фактически бессрочный характер, и наоборот), С.И. Суслова поддержала мнение известного специалиста в области жилищного права В.Н. Литовкина, который вывел формулу социально-жилищной справедливости в праве на жилище.
В основу данной формулы положена мера участия государства в создании условий для реализации гражданами своего конституционного права (ст. 40 Конституции Российской Федерации) применительно к интересующему нас вопросу о соотношении прав на временное и постоянное жилье. С учетом предмета нашего разговора есть смысл привести главные извлечения из этой формулы: "Временное пользование является малозащищенным правом и должно рассматриваться как нарушение основного права на жилище… Удовлетворяя свои жилищные права "на временной основе", граждане должны иметь возможность и право решить свою жилищную проблему именно путем приобретения жилого помещения на бессрочной основе… где их право будет наконец постоянным, бессрочным, устойчивым, стабильным".
В свое время видный российский теоретик государства и права Ю.С. Гамбуров (1884 - 1920) разъяснял мысль о недопустимости господства лишь юридического формализма, при котором правоведение должно ориентироваться только на писаные правила (нормы законов и подзаконных актов), игнорируя иные социальные реалии, их корректирующие.
"Сводить всю юриспруденцию к толкованию действующего права и притом такого, которое выражено только в законодательстве… это значит вести юриспруденцию как науку к банкротству…".
"Всякое право есть часть целого, которое называется обществом, и из которого оно (право) заимствует как свое содержание, так и основание своего действия. Источником его служит не один закон, который не может всего предвидеть и выражает лишь минимальную часть фактически существующего права. Закон резюмирует… только прошлое и уже пережитое, рядом с которым бьют и никогда неиссякаемые ключи настоящего. Эти ключи исходят из ежедневно нарождающихся потребностей экономической и общественной жизни, из вновь складывающихся в различных общественных слоях навыков и обычаев, из доминирующих в тот или иной момент умственных течений и нравственных идей, из устанавливающейся часто в противоречии с действующим законодательством судебной практики… из постоянно обновляющихся учений юристов, экономистов, политиков и т.д.".
Развитие мыслей одного из классиков российского правоведения имеет отношение и к нашему вопросу о соотношении служебно-жилищного и постоянно-жилищного обеспечения военнослужащих.
В формальном законе мы отчетливо видим следы наслоений прежнего, просоветского, порядка на новый, капиталистический. И такое наслоение, в какой-то мере терпимое в настоящее время, в перспективе должно быть "разведено".
В условиях отсутствия в необходимом количестве и качестве специализированного жилищного фонда служебно-жилищное обеспечение военнослужащих определенное время может оставаться вариативным, комплексным, сочетающим в себе элементы и вещно-правовых, и обязательственно-правовых форм, дополняющих друг друга в зависимости от конкретных условий прохождения военной службы и задач, решаемых военнослужащими разных категорий. При таком подходе это может быть не только предоставление жилья по договору найма служебных жилых помещений или по договору социального найма из федеральных жилищных фондов, но и приобретение военнослужащими жилья в собственность с помощью государства, и предоставление военнослужащим арендованных государством жилых помещений, и перевод жилищного обеспечения в форму денежно-компенсационных выплат за их наем (поднаем) у частных лиц на весь период военной службы в урбанизированной местности. Выбор тех или иных форм должен зависеть как от воли и возможностей государства, так и от волеизъявления и возможностей самих военнослужащих.
Однако в любом случае и государство, и граждане не должны злоупотреблять такой вариативностью, а стремиться к соблюдению принципа разграничения временных и постоянных жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Итак, существующий порядок допускает смешение временных и постоянных форм жилищного обеспечения военнослужащих, что нередко ведет к нарушению и временных, и постоянных жилищных прав. Государству надлежит последовательно нормативно разграничить связи таких форм с тем, чтобы в новых социально-экономических условиях реализация государственных публично-значимых целей не становилась препятствием в осуществлении частных прав и свобод граждан в погонах.
Воробьев Е.Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.
