Форум правовой взаимопомощи военнослужащих

Показать текст

ЖИЛИЩНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ С ПРЕВЫШЕНИЕМ НОРМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПЛОЩАДИ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Д.Ю. Гайдин, юрисконсульт подразделения воинской части,
капитан юстиции

Проблема, поставленная в заголовке настоящей статьи, неоднократно была предметом изучения, как на уровне научного сообщества, так и на уровне органов государственной власти. Вступившая в силу с декабря 2008 г. ст. 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ поставила процесс жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, в жесткие рамки единой нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма или в собственность бесплатно в размере 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека. До указанных поправок соответствующими ведом­ствами использовались дифференцированные нормы предоставления, установленные органами местного самоуправления в соответствии со ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ).
При непосредственном обеспечении жилыми помещениями нередко возникает вопрос: что делать с жильем, общая площадь которого не позволяет предоставлять его нуждающимся военнослужащим и уволенным с военной службы гражданам в связи с превышением норм предоставления? Особенно актуальным этот вопрос стал тогда, когда руководство страны определило сроки полного жилищного обеспечения военнослужащих и выделило на эти цели значительные денежные средства. Одним из способов, позволяющих свое временно освоить бюджетные ассигнования и уложиться в установленные сроки, является приобретение готовых жилых помещений на так называемом вторичном рынке. Однако рынок не всегда удовлетворяет спрос на квартиры, размер которых варьируется в пределах нормы предоставления. Связано это, по мнению автора, прежде всего, с тем, что из года в год в России растет уровень жилищной обеспеченности граждан. По данным статистики, общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, составляла:
-в 2007-г. - 21,5 квадратного метра
-в 2008 г. - 22,0 квадратного метра
-в 2009 г. - 22,4 квадратного метра;
-в 2010 г. - 22,6 квадратного метра.
При этом, федеральный стандарт социальной но мы площади жилого помещения, которому соответствует установленная ст. 15.1 Федерального закона <<о статусе военнослужащих>> норма предоставления; 2005 г. остается неизменным и составляет 18 квадратных метров общей площади. Естественно, жилищно-строительная отрасль стремится к повышению уровня обеспеченности граждан и с каждым годом возводит многоквартирные дома большей площадью. Также ведомственное жилищное строительство, использующие общегражданские проекты, не всегда обеспечивает военные организации квартирами, приемлемыми; предоставления очередникам по их метражу. Более того, нередко встречающийся отказ военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, от предлагаем жилья сделал невостребованными многие жилые помещения. Таким образом, у Минобороны Росси других федеральных органов исполнительной власть в которых предусмотрена военная служба, появилось много пустующих квартир, тогда как по-прежнему сохраняется очередь нуждающихся и «поджимают» (сроки обеспечения. В таких условиях и встал на повестке дня вопрос нормативного урегулирования порядка предоставления жилых помещений, площадь которых превышает установленные нормы.
Следует отметить, что в сложившейся проблем ситуации судебной системой была выработана правовая позиция, обосновывающая выделение военнослужащим и гражданам, уволенным с военной слуг жилых помещений с превышением нормы предоставления. В Обзоре судебной практики рассмотрения едиными судами гражданских дел за первое полугодие 2011 г. 3-го окружного военного суда указывается вопросы, связанные с обеспечением жильем, вызывают наибольшие затруднения и обусловлены не только недостаточностью и неконкретностью нормативно-правовой базы, но и изменениями в по рядке обеспечения военнослужащих жилыми помещениями в связи с принятием ст. 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Разбирая конкретные дела по заявлениям граждан, суд указал, что в соот­ветствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Феде рации право на жилище является неотъемлемым и од ним из важнейших прав гражданина. Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих» социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органа ми государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления.
По одному из рассмотренных дел указывается, что при выделении в порядке очередности офицеру запаса Б. жилого помещения, общая площадь которого на 6,82 квадратного метра больше нормы предоставления, права иных военнослужащих на жилье нарушены не были. Иные военнослужащие на оспариваемое жилое помещение не претендовали, а конструктивные особенности дома не давали возможности предоставить Б. жилое помещение меньшей площади. Таким образом, выделение заявителю квартиры отвечало целям обес­печения его как военнослужащего жилым помещением для постоянного проживания, а установленное превышение нормы предоставления жилого помещения следовало признать допустимым и незначительным. ]По другому делу превышение нормы предоставления на 1,2 квадратного метра, допущенное жилищной комиссией войсковой части при распределении жилья военнослужащей С., является незначительным и явно несоразмерным как степени нарушения ее права на жилище в случае неоправданно длительной задержки в реализации этого права, так и объему неблагоприятных для государства последствий такой задержки, вы­званных необходимостью удержания ее на военной службе в связи с необеспеченностью жильем.
Однако в Российской Федерации право не является прецедентным, поэтому объективно имелась необходимость законодательного закрепления возможности получения жилья с превышением нормы предоставления. Федеральным законом от 12 декабря2011 г.№427- ФЗ ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» была дополнена новым пунктом - п. 16, устанавливающим указанную выше возможность. Однако именно эта норма Закона породила целый ряд коллизий, создающих проблемы реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями.
Начать следует с выяснения причины, побудившей федерального законодателя внести указанные изменения. Причина эта, говоря простым языком, кроется в наличии очередников и наличии жилых помещений, которые этим очередникам не могут быть предоставлены. Однако о каких очередниках идет в данном случае речь? Безусловно, о тех, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями для постоянного проживания. В самом п. 16 указано, что устанавливаемая норма распространяется на военнослужащих и уволенных с военной службы после 1 января 2005 г. граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Вот тут и обнаруживается недостаток. Дело в том, что нуждающимися в улучшении жилищных условий (здесь и далее курсив автора) граждане признавались до 1 января 200-5 г. в соответствии с Жилищным кодексом РСФСР. После указанной даты в соответствии с гл. 7 ЖК РФ граждане признаются нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, формально под действие п. 16 не подпадают военнослужащие, принятые на учет нуждающихся по месту службы после 1 января 2005 г. В связи с изложенным автор полагает необходимым внести соответствующие изменения в п. 16 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», поменяв формулировку первого абзаца.
Далее следует обратить внимание на то, что указанная в п. 16 категория лиц при желании может приобрести либо получить жилые помещения общей площадью, превышающей норму предоставления площади жилого помещения, в собственность. Вместе с тем, те очередники, речь о которых идет в абз. 1 п. 16, в соответствии с п. 3 ст. 49 ЖК РФ могут получить жилые помещения только по договорам социального найма. Согласно ст. 15 Федерального закона «О статусе воен­нослужащих» в собственность жилые помещения пре доставляются только военнослужащим-гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждаю­щимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 ЖК РФ, по достижении ими общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более. Правила признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Рос­сийской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих-граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно» от 29 июня 2011 г. № 512. Таким образом, опять же формально, из-за различия понятий «нуждающиеся в жилых помещениях» и «нуждающиеся в улучшении жилищных условий» внутреннее противоречие абз. 1 п. 16 полностью делает невозможным его реализацию. Но если не вдаваться в буквальный анализ юридической нормы, все равно установление положения о приобретении или получении жилого помещения в собственность еще более сужает круг лиц, которые могут воспользоваться возможностью получить квартиры с превышением нормы предоставления, так как в дан ном случае эта возможность распространяется на тех, кого признали нуждающимися после 15 июля 2011 г. (дата вступления в силу указанного Постановления Правительства Российской Федерации).
В то же время позиция законодателя вполне понят на, так как получение жилья с превышением нормы предоставления не может быть бесплатным. В соответствии с п. 16 жилые помещения могут быть получены за счет оплаты из собственных средств дополнительной общей площади жилого помещения, превышаю щей установленную норму предоставления площади жилого помещения. Поэтому оплаченные (читай купленные) квадратные метры могут быть переданы исключительно в собственность, а не в наем, пусть даже бессрочный (социальный), так как по социальному найму согласно ст. 60 ЖК РФ жилое помещение передается во владение и пользование без права распоряжения им. Однако прецедент установления возможности частичной покупки квартиры по социальному найму уже имеется. Опережая федерального законодателя и подзаконное нормативное регулирование, Министр обороны Российской Федерации издал приказ «Об утверждении Порядка взаимодействия органов военного управления при предоставлении военнослужащему жилого помещения общей площадью, превышающей установленные статьей 15.1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» нормы предоставления жилого помещения, и компенсации военнослужащим за счет собственных средств затрат федерального бюджета при предоставлении жилого помещения, превышающего нормы предоставления жилого помещения» от 22 августа 2011 г. № 1450дсп. В соответствии с данным приказом предо­ставление жилого помещения общей площадью сверх установленной нормы осуществляется с обязательным условием заключения с военнослужащим договора со­циального найма жилого помещения или принятия решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно. После проверки необходимых документов и подтверждения факта поступления суммы компенсации затрат федерального бюджета Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, специализированные организации Министерства обороны Российской Федерации заключают с военнослужащим договор социального найма жилого помещения в соответствии с приказом Министра обороны Российской Федерации «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договорам социального найма и служебных жилых помещений» от 30 сентября 2010 г. № 1280 или принимают решение о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 512. Таким образом, Минобороны России были санкционированы случаи, до сих пор не известные юридической науке и практике и не укладывающиеся в рамки гражданского законодательства, - единовременная плата за часть жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Думается, что указанный приказ объясняется крайне безвыходным положением военного ведомства, однако в настоящее время необходимо заменить его новым нормативным правовым актом.
Автору видится следующий путь преодоления сложившейся коллизии: для этого достаточно внести изменения в абз. 3 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», дополнив последнее предложение словами: «, в том числе в собственность бесплатно». Получится, что военнослужащие, заключившие контракт до 1 января 1998 г., обеспечиваются жильем на общих основаниях, т. е. согласно жилищном} законодательству по социальному найму, а также собственность. Такая формулировка открывает возможность для выдачи очередникам, принятым в военных организациях на учет нуждающихся в жилых помещениях (улучшении жилищных условий), квартир превышением нормы предоставления за счет оплат ими дополнительной площади.
Другой предусмотренный п. 16 способ получении жилья с превышением нормы предоставления заключается в единовременной денежной выплате, предоставляемой военнослужащим-гражданам из федерального бюджета на приобретение жилого помещения, общая площадь которого соответствует установление норме предоставления площади жилого помещении. Смысл этого способа заключается в том, что указанная выплата заменяет выдачу готового жилого помещения в натуре и рассчитывается исходя из установленных норм предоставления. По замыслу законодателя, используя только выплату или добавляя к ним свои собственные денежные средства, военнослужащий сможет приобрести жилое помещение в таком размере, который он посчитает нужным, т. е. сможет удовлетворить свое желание приобрести жилое помещение общей площадью, превышающей норму предоставления. Именно данным способом могу воспользоваться очередники на социальное жилье. Размер единовременной денежной выплаты должно определить Правительство Российской Федерации.
Автор полагает крайне важным ответственно подойти к расчету размера выплаты с точки зрения его соответствия реальной среднерыночной стоимости недвижимости. При применении в расчетах норматива стоимости одного квадратного метра общей площади жиль Российской Федерации, определяемого Минрегион России, считаем необходимым также использовать справочные коэффициенты с учетом количества членов семьи, а также с учетом населенного пункта, где б приобретаться жилое помещение, как это установлено, например, в Постановлении Правительства Российской Федерации «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» от 27 января 2009 г. № 63. В противном случае единовременная денежная выплата будет поставлена на уровень государ­ственного жилищного сертификата, реализация которого не позволяет приобрести жилое помещение не то что с превышением нормы предоставления, но и по минимальному ее пределу.
Последнее, на что хотелось бы обратить внимание, это на еще одно внутреннее противоречие п. 16 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». В соответствии с его абз. 1 могут приобрести либо получить жилые помещения общей площадью, превышаю щей норму предоставления, военнослужащие и уволенные с военной службы после 1 января 2005 г. граждане. Однако абз. 2 и 3 предусматривают предоставление единовременной денежной выплаты и оплату дополнительной общей площади жилого помещения только военнослужащими. Установленное ограничение на получение выплаты и на оплату дополнительной площади для граждан, уволенных с военной службы, но состоящих на жилищном учете по месту прохождения военной службы, противоречит смыслу и духу закона. Имея и официально декларируя намерение ускорить жилищное обеспечение уволенных граждан, которые, используя предусмотренную п. 13 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» норму состоят в списках очередников, законодатель почему-то механизм реализации права на получение жилья сверх нормы предоставления на них не распространен. Разумного объяснения этому не находится.
Исходя из изложенного, автор считает, что содержательное построение п. 16 ст. 15 Федерального закон на «О статусе военнослужащих» выполнено без соблюдения таких принципов и правил юридической техники, как полнота, рациональность, обоснованное эффективность, стабильность, реальность и оптимальность. Таким образом, отраженная в указанном пункте юридическая конструкций наглядно показывать насколько важным является научный подход в законотворческой деятельности.